PROCESSO: 00007217.989.20-1
ÓRGÃO:
  • PREFEITURA MUNICIPAL DE MOGI MIRIM (CNPJ 45.332.095/0001-89)
    • ADVOGADO: (OAB/SP 78.130) / (OAB/SP 104.831) / (OAB/SP 115.388) / GERSON LUIZ ROSSI JUNIOR (OAB/SP 164.175) / (OAB/SP 236.211) / VANESSA APARECIDA POLETTINI (OAB/SP 240.904) / (OAB/SP 247.839) / CLAREANA FALCONI MAZOLINI VEDOVOTO (OAB/SP 251.883) / ELISEU DAVID ASSUNCAO VASCONCELOS (OAB/SP 288.214) / TANIA MARA ROSSI DE OLIVEIRA SAKZENIAN (OAB/SP 293.639) / SANDRA MARIA PALMIERI FELIZARDO (OAB/SP 299.486) / LUCAS MAMEDE DA SILVA (OAB/SP 313.791)
INTERESSADO(A):
  • PAULO DE OLIVEIRA E SILVA
ASSUNTO: Contas de Prefeitura - Exercício de 2021
EXERCÍCIO: 2021
INSTRUÇÃO POR: UR-19
PROCESSO(S) DEPENDENTES(S): 00001656.989.21-7, 00006967.989.21-1
PROCESSO(S) REFERENCIADO(S): 00018978.989.21-8

 

Em exame, nos termos do art. 71, I, c/c art. 31, § 1º, ambos da Constituição Federal, art. 33, XIII, da Constituição Estadual, e art. 2º, II, da Lei Complementar Estadual nº 709/1993, a prestação das contas municipais em epígrafe.

A partir das informações obtidas no curso do processo, consideram-se os resultados contidos no quadro abaixo:

SÍNTESE DO APURADO APÓS CONCLUÍDA A INSTRUÇÃO PROCESSUAL

CONTROLE INTERNO

PARCIALMENTE REGULAR

HOUVE ADESÃO AO PROGRAMA DE TRANSPARÊNCIA FISCAL DA LEI COMPLEMENTAR Nº 178/2021? NÃO

EXECUÇÃO ORÇAMENTÁRIA - Resultado no exercício

3,41%

EXECUÇÃO ORÇAMENTÁRIA - Percentual de investimentos

3,76%

DÍVIDA DE CURTO PRAZO

FAVORÁVEL

DÍVIDA DE LONGO PRAZO

FAVORÁVEL

PRECATÓRIOS - Foi suficiente o pagamento/depósito de precatórios judiciais?

SIM

PRECATÓRIOS - Foi suficiente o pagamento de requisitórios de baixa monta?

SIM

ENCARGOS - Efetuados os recolhimentos ao Regime Geral de Previdência Social (INSS)?

SIM

ENCARGOS - Efetuados os recolhimentos ao Regime Próprio de Previdência Social?

PREJUDICADO

ENCARGOS – Está cumprindo parcelamentos de débitos de encargos?

SIM

TRANSFERÊNCIAS AO LEGISLATIVO - Os repasses atenderam ao limite constitucional?

SIM

LRF - Despesa de pessoal em dezembro do exercício em exame

46,74%

LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL - Atendido o artigo 21, I e III, da LRF?

SIM

ENSINO- Aplicação na Educação - artigo 212, CF (Limite mínimo de 25%)

26,01%

ENSINO - Recursos do Fundeb aplicados no exercício (limite mínimo de 90%)

100%

ENSINO - Se diferida, a parcela residual (de até 10%) foi aplicada até 30/04 do exercício subsequente?

PREJUDICADO

ENSINO - Fundeb aplicado na remuneração dos profissionais da educação básica (limite mínimo de 70%)

100%

SAÚDE - Aplicação na Saúde (Limite mínimo de 15%)

28,70%

 

Preliminarmente, ressalta-se que as contas desta Municipalidade foram objeto de Acompanhamento Quadrimestral, com base no art. 1º, §1º, da Resolução 01/2012, cujas ocorrências de fiscalização foram anotadas nos relatórios dos eventos 80.39 (1º Quadrimestre) e 107.51 (2º Quadrimestre), objetivando oportunizar à Administração prevenção e correção dos rumos das ações que se apresentassem com tendências ao descumprimento dos objetivos estabelecidos, dentro do próprio período.

Após o relatório de fechamento do exercício (evento 153.127), a Origem foi instada a se manifestar (evento 157) e apresentou as justificativas e documentos que entendeu adequados (evento 164).

Observada a adequação da instrução processual, respeitadas as garantias constitucionais do contraditório e da ampla defesa, o Ministério Público de Contas, a despeito do concluído pela d. ATJ (evento 176), opina pela emissão de PARECER PRÉVIO DESFAVORÁVEL, com recomendações, uma vez que as Contas de Governo não se apresentam dentro dos padrões esperados pelo Tribunal de Contas do Estado de São Paulo.

O exame das contas municipais abrange todos os aspectos que revelem a observância e o respeito aos valores e princípios que regem a Administração Pública e, no particular, a instrução dos autos denota uma série de irregularidades que afastam por completo o substrato necessário à emissão de parecer prévio favorável.

Inicialmente, no que diz respeito à qualidade dos gastos, a situação é deveras preocupante. Veja-se a situação dos indicadores operacionais de gestão (IEGM) nos últimos 3 (três) exercícios, período que abrange o mandato da gestão em análise (2021) e os dois últimos exercícios do mandato anterior (2019-2020) (evento 153.127, fl. 02), conforme evidenciado no quadro a seguir:

Como é possível observar, em cinco dos sete índices a nota foi insatisfatória em 2021 ("C"= baixo nível de adequação (i-Fiscal, i-Educ, i-Saúde, i-Amb e i-Cidade)). Apesar dos índice "i-Planejamento" e "i-Gov-TI terem apresentado nota satisfatória ("B" = efetiva), o índice geral apresentou nota "C" (baixo nível de adequação), o que corrobora a gestão deficitária. .

Mister frisar que não basta atingir os mínimos constitucionais nas mais variadas frentes. É fundamental garantir a efetividade dos gastos públicos, para que o verdadeiro interessado, o cidadão, possa auferir os resultados de uma gestão pública adequada.

Convém ressaltar que esta Corte de Contas, sob a égide do art. 70, caput, da Constituição Federal, desenvolve suas funções quanto ao aspecto operacional, não restrita, portanto, aos parâmetros meramente patrimoniais, contábeis, orçamentários e financeiros. Ainda, o dispositivo sobredito abarca a fiscalização sobre o caráter de legitimidade e economicidade do gasto público, valores estes parcialmente desprezados pela gestão em comento, conforme resta nítido.

Nesse contexto, salienta-se recente pronunciamento do Exmo. Conselheiro Sidney Estanislau Beraldo, na sessão da E. Primeira Câmara de 09/11/20211, no sentido de que o Tribunal de Contas recomendará emissão de parecer prévio desfavorável aos demonstrativos dos municípios que apresentarem, durante todo o mandato do prefeito, avaliações baixas nos Índices de Efetividade da Gestão Municipal.

No mesmo sentido, durante a apresentação dos resultados do IEG-M Ano-Base 2020, realizada em 29/11/20212, o eminente Conselheiro Corregedor reafirmou referido posicionamento: O TCESP vai incluir, a partir de agora, o IEG-M como critério determinante na emissão de parecer desfavorável às contas municipais. Os quesitos do indicador são um verdadeiro manual de boa gestão e de governança, que levam à garantia de eficiência e de efetividade maior das ações desenvolvidas pelos gestores municipais.

Nesse caminho, esse E. Tribunal de Contas emitiu parecer desfavorável sobre as contas de 2020 do Município de Santa Maria da Serra, haja vista a baixa efetividade da gestão municipal nos últimos quatro exercícios – IEG-M geral: “C”:

Entretanto, a par desses indicadores financeiro-econômicos, a avaliação da gestão municipal não pode prescindir da análise de aspectos de natureza operacional, vale dizer, da apuração tanto dos resultados efetivos alcançados pelas políticas públicas, quanto da disponibilidade dos insumos indispensáveis à qualificação da atividade administrativa – exame que é feito, no âmbito desta Corte de Contas, por meio do Índice de Efetividade da Gestão Municipal – IEGM.

 E sob essa ótica, o que se verifica é que os favoráveis indicadores financeiros obtidos pelo Município não repercutiram no aumento da qualidade das políticas públicas municipais. Ao contrário. Santa Maria da Serra obteve, no exercício, o conceito geral C, a menor faixa de desempenho instituída pelo índice e que designa gestões como “baixo nível de adequação”, apresentando uma preocupante curva descendente desde 2017 (2017: B; 2018 e 2019: C+, 2020: C), a demonstrar o progressivo afastamento do município em relação aos padrões que qualificam grande parte dos aspectos abordados pelo instrumento. Destarte, a oscilação negativa observada no período em exame testemunha, além do ainda insuficiente empenho da Administração ou, ao menos, a limitada eficácia das providências adotadas até o momento para superar deficiências já identificadas em exercícios anteriores, o surgimento de novos obstáculos à consecução dos resultados almejados pelas ações e programas de governo. [...]

Essa baixa efetividade das políticas públicas não permite, assim, uma avaliação positiva dos presentes demonstrativos (TCE/SP, 1ª Câmara, TC2996.989.20, Contas de 2020 da Prefeitura Santa Maria da Serra, Rel. Conselheiro Sidney Estanislau Beraldo, Parecer publicado no DOE em 10/05/2022)

No que diz respeito ao planejamento, apesar da nota satisfatória ("B" = efetiva), o trabalho da d. Fiscalização sinaliza a existência de falhas que comprometem a eficiência na alocação das receitas disponíveis.

O MPC reitera que é imprescindível aos gestores públicos a visão sistêmica quanto à importância da realização de efetivo planejamento na esfera pública, tendo em vista ser essa uma dimensão que contribui para o alcance de melhores índices nas demais esferas do IEG-M, o que significa alcançar a excelência na gestão pública, materializada nos serviços públicos e consequentemente no atendimento dos interesses da sociedade. O planejamento na gestão pública é de vital importância, com capítulo específico (II) na Lei de Responsabilidade Fiscal, além de alusão no texto constitucional (art. 174), contribuindo de forma direta para o cumprimento do princípio da eficiência insculpido no art. 37, caput, também da carta republicana.

Considerando a importância do planejamento na mensuração da consistência entre o que foi planejado e o efetivamente executado, este se apresenta como uma ação vital para o direcionamento correto de recursos materiais, humanos e financeiros prescrita no § 1º, art. 1º da LRF:

“§ 1º - A responsabilidade na gestão fiscal pressupõe a ação planejada e transparente, em que se previnem riscos e corrigem desvios capazes de afetar o equilíbrio das contas públicas, mediante o cumprimento de metas de resultados entre receitas e despesas e a obediência a limites e condições no que tange a renúncia de receita, geração de despesas com pessoal, da seguridade social e outras, dívidas consolidada e mobiliária, operações de crédito, inclusive por antecipação de receita, concessão de garantia e inscrição em Restos a Pagar.” (g.n.)

Essa Casa, inclusive, no exercício da sua missão pedagógica, desenvolvida com o intuito de aperfeiçoar a máquina governamental, ensina que o insuficiente planejamento orçamentário tem sido um dos principais motivos pelos quais os Municípios incorrem em várias mazelas que indicam o parecer desfavorável.

Cita-se, ilustrativamente, excerto do Manual de Planejamento Público elaborado e disponibilizado a todos os jurisdicionados por esta E. Corte de Contas3:

O planejamento é a primeira das quatro funções clássicas que compõem o ciclo administrativo (planejamento, organização, direção e controle).

Antes que qualquer outra função administrativa seja colocada em prática, as organizações precisam se planejar, ou seja, estabelecer quais serão seus objetivos e os meios utilizados para alcançá-los.

Ao se planejar, a Administração combate o improviso, definindo de forma consciente como reagir a situações futuras.

Com um planejamento bem realizado, o administrador aumenta a racionalidade das decisões, estabelece formas de lidar com os riscos e amplia a possibilidade de se atingir os objetivos traçados.

É até possível alcançar um determinado objetivo sem se planejar. Entretanto, as chances de isso acontecer são bastante reduzidas. Agir apenas com a vontade de acertar, sem uma definição clara de objetivos e de estratégias, pode ser o caminho para a adoção de improvisos e soluções de curto fôlego que dificilmente resolverão problemas de maior complexidade.

O planejamento se revela particularmente importante no âmbito do setor público. Com efeito, uma vez que a capacidade financeira do Estado é limitada, prioridades devem ser estabelecidas. Nesse contexto, o planejamento estabelece um espaço decisório no qual são definidas quais políticas públicas terão a primazia na alocação de recursos. (...)

No Brasil, o ato de planejar não decorre apenas de uma necessidade administrativa, mas também de imposições constitucionais e legais a que se submetem todos aqueles que gerem a coisa pública. (...)

Tais leis são relevantes instrumentos para a compatibilização da estratégia de governo com as demandas de maior impacto social. Mais que estabelecer um mero cronograma de entrega de bens e serviços à população, as peças de planejamento devem prever, de forma clara e transparente, como a alocação de recursos contribuirá para a redução dos problemas sociais. (...) (g.n)

Oportuno igualmente registrar trecho do artigo "Planejar é Preciso", de autoria da Exma. Conselheira Cristiana de Castro Moraes e do Exmo. Conselheiro Sidney Estanislau Beraldo4:

[...] Salta aos olhos que os gestores municipais precisam ser capacitados para assegurar que a execução do orçamento público seja mais efetiva e evite desperdícios na máquina administrativa. No quesito planejamento, o índice revelou que a maior parte das ações de governo é custeada com recursos financeiros distintos dos previstos no orçamento e não guarda coerência com os programas municipais. Em tempos de crise, esses dados reforçam a necessidade de o gestor público planejar com mais efetividade a aplicação dos recursos advindos dos tributos pagos pelos cidadãos, em conformidade com os preceitos da responsabilidade fiscal e social. Não existe mágica na administração pública. Para atingir as metas propostas e prestar bons serviços à população, é preciso fazer a lição de casa e utilizar os instrumentos legais, como o Plano Plurianual, a Lei de Diretrizes Orçamentárias e a própria Lei Orçamentária Anual. É com base neste arcabouço jurídico que as administrações municipais irão elaborar o planejamento das suas ações e principalmente gastar o dinheiro do contribuinte com muito mais qualidade. (g.n)

No bojo do i-Planejamento, aponta o relatório (evento 153.127, fls. 06/07):

  1. houve audiências públicas realizadas em dia de semana em horário comercial (8 às 18 horas), o que dificulta a participação da classe trabalhadora no debate;
  2. não houve a inclusão de solução proposta pelo diagnóstico nas peças orçamentárias;
  3. não houve a realização de consulta pública online para coleta de sugestões para a elaboração das peças orçamentárias;
  4. não há mecanismos que permitam o monitoramento da execução das demandas originárias da participação popular;
  5. não houve a realização de avaliação quanto a implementação dos programas finalísticos em relação a seus indicadores, objetivos e metas comprometendo a avaliação das políticas públicas e as intervenções governamentais;
  6. a LDO prevê autorização para transposição, remanejamento e transferência de recursos de uma categoria de programação a outra ou de um órgão para outro em percentual muito elevado (20%) e acima da inflação;
  7. a LOA prevê abertura de créditos adicionais por decreto em percentual elevado (20%) e acima da inflação;
  8. não houve a realização de avaliações formais com elaboração de relatórios sobre a execução orçamentária, o que compromete o processo de avaliação;
  9. não houve acompanhamento periódico da execução orçamentária com participação do Prefeito.

Por ocasião do julgamento das contas de 2019 da Prefeitura Municipal de Mogi Mirim, registrou o voto do Exmo. Conselheiro Relator:

Determino seja a Prefeitura Municipal cientificada, via sistema eletrônico, recomendando o que segue: aperfeiçoe as atividades realizadas no Setor de Planejamento; adote medidas efetivas para o regular funcionamento do Sistema de Controle Interno; adote medidas eficazes para melhorar os Índices de Eficiência da Gestão Municipal – IEG-M, especialmente aqueles indicadores que obtiveram conceito C – “Baixo Nível de Adequação”; (TCE/SP, Segunda Câmara, TC-4886.989.19-3, contas de 2019 da Prefeitura de Mogi Mirim, Rel. Cons. Renato Martins Costa, Decisão com Trânsito em Julgado em 21/10/2021) (g.n.)

Prejudicam, sim, a emissão de parecer favorável, as diversas impropriedades observadas nos eixos da Educação e Saúde.

No bojo do "i-Educ" foram listadas as seguintes anomalias (evento 153.127, fls. 57/58): 

  1. nenhum estabelecimento que oferece creche possui Sala de Aleitamento Materno;
  2. não houve entrega do kit escolar no ano de 2021;
  3. o Município não possui, no planejamento, ações governamentais para enfrentamento ao bullying;
  4. não houve entrega do uniforme escolar aos Anos Iniciais e Finais do Ensino Fundamental em 2021;
  5. nem todas as unidades escolares possuem o Auto de Vistoria do Corpo de Bombeiros (AVCB), contrariando Decreto Estadual nº 63.911/20185 e a Lei Complementar Estadual nº 1.257/20156;
  6. várias unidades escolares necessitavam de reparos em dezembro de 2021;
  7. não existe um estudo anual do traçado e tempo de viagem das rotas do transporte escolar, infringindo o art. 5º, da Resolução nº 45/2013, do Conselho Deliberativo do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação;
  8. o município não possui o Plano Municipal pela Primeira Infância;
  9. no sítio eletrônico da Prefeitura não estavam disponibilizados todos os documentos previstos no art. 8º, da Lei Municipal nº 6.297/2021 - CACS FUNDEB;
  10. não foram realizadas as seguintes atividades pelo CACS FUNDEB: supervisão da elaboração da proposta orçamentária anual, visitas para verificações in loco e supervisão do censo escolar anual.
  11. nem todos os estabelecimentos de ensino possuem Pátio Infantil, contrariando o recomendado pelo Conselho Nacional de Educação - CNE em seu parecer nº 8/2010;
  12. há alunos que possuem deficiência, transtornos globais do desenvolvimento ou altas habilidades/superdotação sem Atendimento Pedagógico Especializado (APE);
  13. nem todos os estabelecimentos que oferecem os Anos Iniciais e Finais do Ensino Fundamental possuem laboratório de informática e internet de banda larga, contrariando o parecer do Conselho Nacional de Educação - CNE nº 08/2010;
  14. menos de 25% dos alunos dos Anos Iniciais e Finais do Ensino Fundamental concluíram o ano letivo em período integral durante o exercício de 2021, referente a meta nº 6 do Plano Nacional de Educação - PNE;
  15. a Prefeitura Municipal não atingiu a meta do IDEB para os Anos Iniciais do Ensino Fundamental (1º ao 5º ano) no ano da última avaliação;
  16. nem todos os estabelecimentos que oferecem creche, pré-escola e anos iniciais do ensino fundamental estavam adaptados para receber crianças com deficiência como prevê o art. 227, da CF/88 e o Estatuto da Pessoa com Deficiência;
  17. nem todos os estabelecimentos que oferecem os Anos Iniciais do Ensino Fundamental possuíam quadra poliesportiva coberta, contrariando o recomendado pelo Conselho Nacional de Educação – CNE.

Suplementarmente, as seguintes anomalias foram observadas no eixo da Educação:

- existência de obra paralisada (Construção da quadra na EMEB "Regina Maria Tucci de Campos";

- ausência de controle e segurança nos portões de entrada da escola, causando vulnerabilidade à segurança dos alunos;

- falta divulgação do cardápio, ausência de telas milimetradas, merendeiras sem sapato antiderrapante, geladeiras inoperantes, falta de acompanhamento do CAE, alimentos em quantidade considerável próximo do vencimento;

- creche improvisada em local inadequado;

O não atendimento das crianças nos estabelecimentos de educação caracteriza omissão administrativa que desafia o direito social garantido pela Carta Magna (art. 6º, 205 e 208, IV, e §§ 1º e 2º), bem como pela legislação dela derivada (art. 4º, I, da Lei nº 9.394/1996). Aliás, conforme o § 2° do art. 208 da Constituição Federal “O não-oferecimento do ensino obrigatório pelo Poder Público, ou sua oferta irregular, importa responsabilidade da autoridade competente.”

Repise-se que além do cumprimento do piso educacional, deve ser resguardado o pleno atendimento às metas e estratégias do Plano Nacional no que se refere à universalização, à garantia de padrão de qualidade e à equidade, tal como determina o § 3º do art. 212 e o art. 214, ambos da Constituição Federal.

No bojo do "i-Saúde" foram listadas as seguintes anomalias (evento 153.127, fls. 67/68): 

  1. não houve treinamento específico aos membros do Conselho Municipal de Saúde;
  2. o Relatório Anual de Gestão de 2021 foi encaminhado ao Conselho Municipal de Saúde por meio físico, contrariando o art. 99, § 3º, da Portaria de Consolidação do Ministério da Saúde nº 01/2017;
  3. nem todas as unidades de saúde possuem Auto de Vistoria do Corpo de Bombeiros (AVCB) ou Certificado de Licença do Corpo de Bombeiros (CLCB), contrariando Decreto Estadual nº 63.911/20185 e a Lei Complementar Estadual nº 1.257/20156;
  4. nem todas as unidades de saúde possuem alvará de funcionamento da Vigilância Sanitária, contrariando a Lei nº 6.437/19777;
  5. havia unidades de saúde que necessitavam de reparos (conserto de janelas, rachaduras, infiltrações, fiação elétrica, substituição de azulejos danificados etc.) em dezembro de 2021;
  6. não há Plano de Carreira, Cargos e Salários (PCCS) específico elaborado e implantado para seus profissionais de saúde em âmbito municipal;
  7. não houve adoção, em âmbito municipal, da Estratégia de Saúde da Família em sua rede de serviços como a estratégia prioritária de organização da Atenção Básica, contrariando as diretrizes dos artigos 7º, II, e 10, X, Portaria do Ministério da Saúde nº 2.436/2017;
  8. não houve registro da frequência dos profissionais de saúde, de forma eletrônica, comprometendo a eficiência no controle do cumprimento da carga horária integral de todos os profissionais da saúde e contrariando o art. 10, IX, da Portaria do Ministério da Saúde nº 2.436/2017;
  9. não houve disponibilização do serviço de agendamento de consulta médica forma não presencial, cujo objetivo é dar mais praticidade aos pacientes e evitar os longos tempos de espera para agendamentos;
  10. nem todos os médicos ambulatoriais e plantonistas que atendem a média complexidade cumprem integralmente a jornada de trabalho;
  11. nem todos os serviços assistenciais ofertados pelo CAPS e Unidades de Acolhimento estão disponibilizados no sistema de regulação municipal, em desacordo com os artigos 3º, III, 4º, VIII, e 8º, § 2, do Anexo V da Portaria de Consolidação do Ministério da Saúde nº 03/2017;
  12. as auditorias concluídas do exercício de 2021 pelo componente municipal do Sistema Nacional de Auditoria do SUS (SNA) não estão disponibilizadas em site para consulta, contrariando o art. 7º, VII, "b", da Lei nº 12.527/2011;
  13. o serviço de telemedicina não foi disponibilizado em 2021;
  14. no exercício fiscalizado, houve falta de diversos medicamentos.

Suplementarmente, as seguintes anomalias foram observadas no eixo da Saúde:

- o Município não implantou hospital de campanha no exercício em exame;

- a Prefeitura informou não divulgou a lista dos cidadãos vacinados em seu sítio oficial, mesmo com decisões judiciais favoráveis à publicidade.

Em relação à gestão dos recursos humanos, informa o relatório que persiste a falha referente à existência de cargo em comissão sem características de direção, chefia e assessoramento, conforme exige o art. 37, inciso V, da Constituição Federal, tendo sido nomeados 26 servidores para o cargo de "Assessor Setorial", mesmo em face das irregularidades evidenciadas pela Fiscalização nas análises de exercícios anteriores (evento 153.127, fls. 28/30).

Constatou-se, ainda, o exercício de cargos exclusivamente em comissão por servidores sem formação de nível superior, em inobservância ao Comunicado SDG n.º 32/2015 e recomendação desta E. Corte de Contas.

Cabe realçar que, em âmbito judicial, sobredito assunto foi recentemente tratado em julgamento de recurso com repercussão geral no E. Supremo Tribunal Federal (RE 1041210), reafirmando jurisprudência daquela Corte acerca dos critérios para criação dos cargos comissionados, no qual se fixou o seguinte entendimento:

  1. a criação de cargos em comissão somente se justifica para o exercício de funções de direção, chefia e assessoramento, não se prestando ao desempenho de atividades burocráticas, técnicas ou operacionais;
  2. tal criação deve pressupor a necessária relação de confiança entre a autoridade nomeante e o servidor nomeado;
  3. o número de cargos comissionados criados deve guardar proporcionalidade com a necessidade que eles visam suprir e com o número de servidores ocupantes de cargos efetivos no ente federativo que os criar; e
  4. as atribuições dos cargos em comissão devem estar descritas, de forma clara e objetiva, na própria lei que os instituir.8 (g.n.)

Não tem sido outra a postura do E. Tribunal de Justiça Paulista, conforme exposto em voto do Desembargador Maurício Vidigal, em ADI que tratou do assunto:

"Não é pelo simples fato de alguém afirmar que a função é de assessoramento que deva ser aceita constitucionalidade de lei semelhante, sabendo-se que há frequentes abusos pelos quais se procura burlar a disposição constitucional relativa ao ingresso no funcionalismo por meio de concurso. A regra geral independe de demonstração de sua necessidade; a exigência da exceção é que deve ser demonstrada. Ora, não há nas leis examinadas justificativa para que os numerosos assessores referidos necessitem da relação de confiança referida. A menção a assessoramento e assessoramento específico nada significa sem complemento que defina melhor a função e justifique-a como sendo de confiança." (TJ/SP, Órgão Especial, ADI 0222803-81.2009.8.26.0000 [994.09.222803-0], Rel. Des. Maurício Vidigal, j. 23.02.2011, v.u., g.n.)

Atribuições eminentemente técnicas são atividades ininterruptas e permanentes, que devem ser desempenhadas com profissionalismo e sem sobressaltos a despeito da troca momentânea das autoridades nomeantes, não podendo ser destinadas a cargos em comissão, não se coadunando com a ocupação em caráter transitório, eis que vinculadas à Administração enquanto Estado, e não enquanto Governo.

Além disso, a existência de cargos em comissão para os quais exige-se apenas o ensino fundamental, fundamental incompleto e médio, demonstrando a ausência de complexidade das funções a eles atribuídas, contraria o bem ponderado entendimento do E. TJ-SP, para o qual a falta de exigência de conhecimentos técnicos especializados garantidos por curso superior afasta a excepcionalidade da atividade de assessoramento:

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE - Ação proposta objetivando a declaração de inconstitucionalidade do Anexo I da Lei Municipal n° 3.154 de 26 de dezembro de 2010, do Município que Itapeva, que dispõe sobre a Reestruturação do plano de cargos e salários da Câmara Municipal de Itapeva e dá outra providencias — Funções que não exigem nível superior para seus ocupantes — Cargo de confiança e de comissão que possuem aspectos conceituais diversos — Inexigibilidade de curso superior aos ocupantes dos cargos, que afasta a complexidade das funções Cargos de Assessor Parlamentar e Chefe de Gabinete Parlamentar que não se coadunam com o permissivo legal — Afronta aos artigos 111, 115, incisos II e V e 144 da Constituição Estadual - Ação procedente.  (TJ/SP, Órgão Especial, ADI 0210184-51.2011.8.26.0000, Rel. Des. Antônio Carlos Malheiros, j. 04.04.2012, v.u., g.n.)

Afinal, conforme sintetiza o eminente relator Desembargador Renato Nalini, em seu voto na ADI 0231370-04.2009.8.26.0000: só assessora quem dispõe de competência para orientar o assessorado, sendo pertinente, portanto, que sejam promovidas adequações no quadro de pessoal da Municipalidade.

Igualmente repreensível que o Poder Executivo tenha contratado horas extras de forma frequente durante todo o exercício (evento 153.127, fls. 34/35).

Reforça-se que ausência de moderação na autorização de horas extras destoa dos princípios da razoabilidade e proporcionalidade, além de sinalizar falha de planejamento e distribuição de tarefas. Saliente-se que a sobrejornada é prejudicial ao interesse público, pois combina remuneração maior pela hora trabalhada com qualidade inferior do serviço prestado.

A falha apontada se agrava pelo fato de haver controle ineficiente de ponto dos servidores, o que, no caso concreto, impede a comprovação do cumprimento integral da jornada de trabalho, em desatendimento aos princípios da moralidade, impessoalidade, eficiência, economicidade e transparência (evento 153.127, fls. 35/37).

Contribuem ainda mais, na gestão dos recursos humanos, para a emissão de parecer desfavorável as seguintes irregularidades: aumento de despesas com comissionados, infringindo o art. 8º, IV, da Lei Complementar nº 173/2020; não exigência de certidões de antecedentes criminais para os servidores nomeados em comissão ou em função de confiança; percentual descontado dos servidores estatutários inativos a título de contribuição previdenciária menor que o estabelecido na EC nº 103/2019; terceirização indevida de funções públicas; contratação de seguro de vida em grupo, em desacordo com jurisprudência desta E. Corte de Contas; falta de controle, no exercício de 2021, dos honorários sucumbenciais pagos aos Procuradores municipais.

Noutro norte, a d. Fiscalização apontou falhas no Sistema de Controle Interno da Prefeitura, que forneceu em seus relatórios informações insuficientes ao cumprimento integral das atribuições outorgadas pelos artigos 74, da CF/1988, 35, da Constituição Bandeirante e 59, da Lei de Responsabilidade Fiscal, além da inobservância do disposto nos Comunicados SDG nº 32/2012 e nº 35/2015 (evento 153.127, fls. 04/06).

Considerando a importância do sistema de controle interno, sendo que sua inoperância acaba enfraquecendo o controle (por ser então realizado preponderantemente pelo Controle Externo, invertendo a lógica fixada no art. 74, § 1º da CF/1988), entende este Parquet que este achado de auditoria deve ser somado para a emissão do juízo de irregularidade das contas.

O MPC reitera que não basta a mera existência de setor controlador, devendo haver atuação minuciosa a fim de evitar quaisquer desvios tanto da gestão dos recursos públicos, como às atribuições dos agentes.

Impende salientar, com base em Manual editado pelo próprio Tribunal de Contas9, que uma atuação efetiva do controle interno poderia sanar várias das impropriedades e irregularidade apontadas no relatório da Fiscalização. Assim, imperioso o aprimoramento das atividades desenvolvidas pelo Controlador, bem como a capacitação de agentes que possam desempenhar as atribuições nos afastamentos do titular do cargo.

A d. Fiscalização, igualmente, constatou divergências entre os dados informados pela Origem e os apurados pelo Sistema AUDESP, nos itens B.1.1, B.1.4, B.1.5.1, B.1.5.3B.1.9, B.1.10, C.1 e C.1.1.1, além de incorreções nos lançamentos contábeis, indo de encontro aos princípios da transparência (art. 1º, § 1º, da LRF) e da evidenciação contábil (art. 83, da Lei nº 4.320/1964). Tais ocorrências prejudicam o bom andamento das contas públicas e a aferição da regular aplicação de valores, pois possuem o condão de mascarar a real situação da Municipalidade, em nítida afronta às normas contábeis e à requerida governança estatal.

Sobre o tema, é posicionamento desta E. Corte de Contas que a ausência de fidedignidade dos dados remetidos ao Sistema AUDESP representa falha grave. Nesse diapasão, é o Comunicado SDG 34/2009, in verbis:

COMUNICADO SDG Nº 34/2009

O TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SÃO PAULO alerta que constitui FALHA GRAVE a ausência de fidelidade das informações enviadas ao Tribunal de Contas em relação àquelas registradas na Origem, vez que ofende aos princípios da transparência (art. 1º, §1º, da LRF) e da evidenciação contábil (art.83 da Lei nº 4.320/64), ocasionando efetivo prejuízo à ação de controle dos recursos públicos.

As informações enviadas ao Sistema Audesp devem corresponder aos fatos registrados na Origem; alterações posteriores devem seguir normas, procedimentos e princípios aceitos pela ciência contábil. Anote-se, ainda, que a responsabilidade pelos lançamentos e registros dos fatos contábeis é sempre dos jurisdicionados.

Eventual alegação de transferência de responsabilidade para empresas de fornecimento de sistemas ou terceiros não merece prosperar, vez que a responsabilidade pela contratação e a exigência de um bom e adequado serviço é exclusiva do contratante, cabendo a este adotar as providências necessárias por ocasião da avença e também na liquidação dos serviços executados. (g.n)

Cumpre registrar que tal irregularidade tem sido motivo de parecer desfavorável, tal como restou decidido nas contas de 2016 da Prefeitura de Leme (TC-4304.989.16 – Decisão com Trânsito em Julgado em 13/11/2018), cujo excerto de interesse transcreve-se a seguir:

A instrução dos autos demonstra que o município de Leme cumpriu os mandamentos constitucionais e legais concernentes à realização de despesas com o ensino (artigo 212 da Constituição Federal); na remuneração dos profissionais do magistério da educação básica - FUNDEB (artigo 60, inciso XII do ADCT); nos gastos com saúde (artigo 7º da Lei nº 141/12); e nas despesas com pessoal (artigo 20, inciso III, letra “b”).

Também demonstra repasses de duodécimos à Câmara Municipal de acordo com o previsto no artigo 29-A da Constituição Federal; pagamento dos subsídios em consonância com os limites legais; correta liquidação dos precatórios; e regular recolhimento dos encargos sociais (INSS, FGTS, RPPS, e PASEP).

Mas, apesar desses aspectos positivos, as contas se ressentem de irregularidades graves que determinam a emissão de parecer desfavorável.

Há inconsistências graves na contabilização dos recursos públicos e nos demonstrativos contábeis, fazendo com que não se tenha a real dimensão da situação das finanças da Prefeitura em 2016. Tais divergências e inconsistências afrontam os princípios da transparência fiscal (LRF, artigo 1º, § 1º) e da evidenciação contábil (Lei n. 4.320/64, artigos 83, 85, 87, 89 e 98) e, aliadas à falta de justificativas, comprometem as presentes contas.

Por fim, comprometem, ainda, as contas em exame a renúncia de receita (REFIS) sem as comprovações exigidas pelo art. 165, § 6°, da Constituição Federal c/c art. 14 da Lei de Responsabilidade Fiscal; a ocorrência de possíveis ilegalidades e ilícitos na condução do processo de desapropriação e existência de contrato sob acompanhamento julgado irregular.

Ante o exposto, o Ministério Público de Contas opina pela emissão de PARECER PRÉVIO DESFAVORÁVEL, notadamente, pelos seguintes motivos:

1. Item A.1.1  Sistema de Controle Interno deficitário, em descumprimento ao art. 74 da Constituição Federal e ao art. 35 da Constituição Bandeirante (REINCIDÊNCIA);

2. Itens B.2, C.2, D.2, E.1 e F.1 – resultados insatisfatórios no IEG-M (REINCIDÊNCIA);

3. Itens B.1.1, B.1.4, B.1.5.1, B.1.5.3B.1.9, B.1.10, C.1, C.1.1.1 e G.2  falta de fidedignidade dos dados informados ao Sistema Audes, além de afronta aos princípios da transparência (art. 1º, § 1º, da LRF) e da evidenciação contábil (art. 83, da Lei nº 4.320/1964) (REINCIDÊNCIA);

4. Itens B.1.10.1 e B.1.10.2 manutenção de cargos em comissão cujos requisitos de preenchimento não se coadunam com o desempenho de atividades de direção, chefia ou assessoramento e ocupados por servidores sem formação de nível superior (REINCIDÊNCIA);

5. Item B.1.10.3  aumento de despesas com comissionados, infringindo o art. 8º, IV, da Lei Complementar nº 173/2020;

6. Item B.1.10.6 – pagamento habitual e rotineiro de horas-extras (REINCIDÊNCIA);

7. Item B.1.10.7 – controle ineficiente de jornada de trabalho dos servidores municipais;

8. Item B.1.10.9  não exigência de certidões de antecedentes criminais para os servidores nomeados em comissão ou em função de confiança;

9. Item B.1.10.10  percentual descontado dos servidores estatutários inativos a título de contribuição previdenciária menor que o estabelecido na EC nº 103/2019;

10. Item B.1.10.11  terceirização indevida de funções públicas;

11. Item B.3.1 – irregularidades nas despesas com honorários de sucumbência e não retenção do Imposto de Renda devido sobre os rendimentos dos Procuradores Municipais (REINCIDÊNCIA);

12. Item B.3.2 – contratação de seguro de vida em grupo para os servidores, em desacordo com a jurisprudência desta E. Corte de Contas;

13. Item B.3.3 – renúncias de receitas sem as comprovações exigidas pelo art. 165, § 6°, da Constituição Federal c/c art. 14 da Lei de Responsabilidade Fiscal;

14. Item B.3.4 – diversas irregularidades ocorridas em desapropriações para fins de implantação de sistema viário;

15. Item D.1.3.2  a Prefeitura informou não divulgou a lista dos cidadãos vacinados em seu sítio oficial, mesmo com decisões judiciais favoráveis à publicidade; 

16. Item D.3 – existência de demanda reprimida para realização de exames médicos e procedimentos cirúrgicos (REINCIDÊNCIA);

17. Item D.4 unidade de saúde em condições precárias;

18. Item H.3 desatendimento às recomendações/determinações exaradas por esta E. Corte de Contas (REINCIDÊNCIA).

Ademais, impende que a Administração adote providências necessárias ao exato cumprimento da lei (art. 71, IX, da Constituição Federal e art. 33, X, da Constituição Estadual) e aprimore a gestão nos seguintes pontos:

1. Itens A.2 e G.3  adote medidas para corrigir as falhas observadas nos índices "i-Planejamento" e "i-Gov-TI", do IEGM;

2. Item A.3 – corrija as diversas impropriedades apontadas no funcionamento da Ouvidoria, conferindo maior efetividade aos serviços prestados à população;

3. Item A.4 – tome providências visando atender às exigências do Estatuto da Pessoa com Deficiência;

4. Item B.1.1.2 – observe com rigor os limites para a relação entre despesas correntes e receitas correntes estabelecidos pelo artigo 167-A da Constituição Federal;

5. Item B.1.9.1.1 – adote medidas visando o controle do crescimento vegetativo da folha, a fim de evitar o comprometimento da execução orçamentária da Prefeitura e os índices de despesas de pessoal previstos na LRF;

6. Itens B.1.10.8 – tome providências para evitar que servidores aposentados pelo RGPS continuem em atividade em cargos de provimento efetivo e atente-se ao art. 37, § 14, da CF 88 para as novas aposentadorias de servidores;

7. Item B.3.5 – corrija as irregularidades constatadas pela Fiscalização no Arquivo Público Municipal;

8. Item B.3.6 – realize estudos visando a redução das despesas com locação de imóveis e tome providências visando a aprovação de legislação isentando de IPTU os imóveis locados pela Administração Municipal;

9. Item C.1.1 execute as despesas do Fundeb exclusivamente em conta bancária vinculada e altere a titularidade da conta corrente vinculada aos recursos do Fundeb; 

10. Item C.1.3 – promova a correção dos dados sobre a oferta e a demanda em todos os níveis do ensino e implemente o serviço de psicologia educacional na rede pública escolar;

11. Itens C.3, C.4, C.5, C.6 e C.7 – corrija as irregularidades constatadas na rede pública de ensino;

12. Item H.1promova as melhorias e correções necessárias a fim de atingir as metas dos Objetivos de Desenvolvimento Sustentável, estabelecidas pela Agenda 2030 entre países-membros da ONU.

Acerca de tais recomendações, é preciso alertar a Origem que a reincidência sistemática nas falhas incorridas poderá culminar no juízo desfavorável das contas relativas a exercícios vindouros, sujeitando ainda o responsável às sanções previstas no art. 104 da LCE nº 709/93.

Quanto aos apontamentos dos itens B.1.10.1, B.1.10.2 e B.1.10.6, este Parquet propõe o encaminhamento de cópia dos autos ao Ministério Público do Estado para ciência, acompanhamento e eventuais medidas de sua alçada.

Quanto ao apontamento do item B.3.1, o MPC propõe o encaminhamento da matéria à Receita Federal do Brasil para providências pertinentes à não retenção do imposto de renda devido sobre os rendimentos pagos aos Procuradores Municipais.

No mais, tendo em vista a falta de AVCB (Auto de Vistoria do Corpo de Bombeiros) em unidades de ensino e saúde (itens C.2 e D.2), em ofensa à Lei Complementar Estadual nº 1.257/20156 e ao Decreto Estadual nº 63.911/20185, pugna-se pelo encaminhamento de ofício ao Comando do Corpo de Bombeiros, noticiando-se esse apontamento do relato fiscalizatório para as providências que sejam cabíveis.

Por fim, caso haja juntada de qualquer novo documento ou pronunciamento nos autos, nisto incluída a manifestação de órgão técnico desta Corte de Contas, desde já se requer vista, nos termos do art. 70, § 1º, do Regimento Interno, c/c art. 3º, I, da Lei Complementar nº 1.110/2010, a fim de que o Ministério Público de Contas, atuando como fiscal da ordem jurídica, possa ter acesso a todos os elementos da instrução processual.

É o parecer.

São Paulo, 26 de outubro de 2022.


RENATA CONSTANTE CESTARI
PROCURADORA DO MINISTÉRIO PÚBLICO DE CONTAS
/43/56
 
1 https://www.youtube.com/watch?v=tTzgZ7ruBcQ
2 https://www.tce.sp.gov.br/6524-pela-primeira-vez-quase-metade-municipios-paulistas-recebe-pior-nota-ieg-m
3 https://www.tce.sp.gov.br/sites/default/files/publicacoes/Manual%20de%20Planejamento%20Pu%CC%81blico%20%28vf-200121%29%20%281%29.pdf 
4 https://www.tce.sp.gov.br/publicacoes/planejar-e-preciso
5 https://www.al.sp.gov.br/repositorio/legislacao/decreto/2018/decreto-63911-10.12.2018.html
6 https://www.al.sp.gov.br/repositorio/legislacao/lei.complementar/2015/lei.complementar-1257-06.01.2015.html
7 http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l6437.htm
8 https://jurisprudencia.stf.jus.br/pages/search?base=acordaos&sinonimo=true&plural=true&page=1&pageSize=10&sort=_score&sortBy=desc&isAdvance=true&classeNumeroIncidente=RE%201041210
9 https://www.tce.sp.gov.br/sites/default/files/publicacoes/controle%20interno%202020.pdf

 

C�PIA DE DOCUMENTO ASSINADO DIGITALMENTE POR: RENATA CONSTANTE CESTARI. Sistema e-TCESP. Para obter informa��es sobre assinatura e/ou ver o arquivo original acesse http://e-processo.tce.sp.gov.br - link 'Validar documento digital' e informe o c�digo do documento: 4-7O3J-DOH5-5R50-4P09