MINISTÉRIO PÚBLICO DE CONTAS DO ESTADO DE SÃO PAULO

1ª Procuradoria de Contas

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PROCESSO: 00004310.989.16-5
ÓRGÃO:
  • PREFEITURA MUNICIPAL DE MOGI MIRIM (CNPJ 45.332.095/0001-89)
    • ADVOGADO: EDUARDO LEANDRO DE QUEIROZ E SOUZA (OAB/SP 109.013) / TATIANA BARONE SUSSA (OAB/SP 228.489) / GRAZIELA NOBREGA DA SILVA (OAB/SP 247.092) / RODRIGO POZZI BORBA DA SILVA (OAB/SP 262.845) / GABRIELA MACEDO DINIZ (OAB/SP 317.849) / VALERIA SMALL (OAB/SP 330.890) / VINICIUS DE MORAES FELIX DORNELAS (OAB/SP 331.641) / CAMILA APARECIDA DE PADUA DIAS (OAB/SP 331.745) / WELLINGTON JOSE PASCHOALLI FILHO (OAB/SP 336.698) / RODRIGO SPONTEADO FAZAN (OAB/SP 342.542) / ISABELA ABREU DOS SANTOS (OAB/SP 344.769) / JULIANA PAVAN PIERRI (OAB/SP 347.738) / EDUARDO DIAS DE VASCONCELOS (OAB/SP 357.955) / MARCIA LETICIA PEREIRA MENDES (OAB/SP 361.777) / MAYLISE RODRIGUES SANTOS (OAB/SP 380.089)
INTERESSADO(A):
  • LUIS GUSTAVO ANTUNES STUPP (CPF 327.258.878-79)
    • ADVOGADO: FATIMA CRISTINA PIRES MIRANDA (OAB/SP 109.889) / (OAB/SP 220.788) / (OAB/SP 221.594)
ASSUNTO: Contas de Prefeitura - Exercício de 2016
EXERCÍCIO: 2016
PROCESSO(S) REFERENCIADO(S): 00000409/019/16, 00000363/019/16, 00006234.989.17-6

 

 

Em exame, nos termos do art. 71, inc. I, c/c art. 31, § 1º, ambos da Constituição Federal, art. 33, inc. XIII, da Constituição Estadual, e art. 2º, inc. II, da Lei Complementar Estadual 709/1993, prestação das contas municipais em epígrafe.

A partir das informações obtidas no curso do processo, consideram-se os resultados contidos no quadro abaixo:

 

SÍNTESE DO APURADO

ITENS

Resultado da execução orçamentária

-0,61%

Percentual de investimentos

1,57%

Despesa de pessoal em dezembro de 2016

53,96%

Percentual aplicado na Educação Infantil e no Ensino Fundamental (artigo 212 CF)

25,11%

Percentual do FUNDEB aplicado na valorização do Magistério (60%)

97,71%

Total do FUNDEB aplicado em 2016

99,54%

Se diferida, a parcela residual (de até 5%) foi aplicada até 31.03 do exercício subsequente?

NÃO

Percentual aplicado na Saúde

25,44%

Foi suficiente o pagamento/depósito de precatórios judiciais (Regime Ordinário)?

Prejudicado

Foi suficiente o pagamento/depósito de precatórios judiciais (Regime Especial Anual/Mensal)?

SIM

Foi suficiente o pagamento de requisitórios de baixa monta?

SIM

Efetuados os recolhimentos ao Regime Geral de Previdência Social (INSS)?

PARCIAL[1]

Efetuados os recolhimentos ao Regime Próprio de Previdência Social?

Prejudicado

O repasse à Câmara de Vereadores atendeu ao limite constitucional?

SIM

Atendido o artigo 42 da LRF?        

NÃO

Atendido o artigo 21, parágrafo único, da LRF?       

SIM

 

Observada a adequação da instrução processual, o Ministério Público de Contas do Estado de São Paulo, na qualidade de fiscal da lei, opina pela emissão de PARECER PRÉVIO DESFAVORÁVEL, com recomendações, vez que as Contas de Governo não se apresentaram dentro dos parâmetros legais e dos padrões esperados pelo Tribunal de Contas do Estado de São Paulo.

Acompanhando as conclusões da digna Assessoria Técnica (evento 135), o Parquet de Contas considera que os presentes demonstrativos não se encontram em boa ordem.

Preliminarmente, ressalta-se que as contas desta Municipalidade foram objeto de acompanhamento quadrimestral, com base no artigo 1º, § 1º, da Resolução nº 01/2012, tendo sido as ocorrências de fiscalização anotadas nos relatórios do evento 21.25 (1º quadrimestre) e do evento 61.18 (2º quadrimestre), objetivando oportunizar à Administração a prevenção e correção dos rumos das ações que se apresentassem com tendências ao descumprimento dos objetivos estabelecidos, dentro do próprio período.

No mérito, a começar por uma das questões mais sensíveis em termos de atuação municipal, conforme apurado pela Fiscalização e ratificado pelo setor de cálculos da ATJ (evento 135.1), houve aplicação de apenas 99,54% dos recursos do FUNDEB, despesa que esta Corte considera essencial, o que certamente tem o condão de fulminar a matéria em sua integralidade.

Sobredito desacerto vai de encontro ao exigido no manual editado por esta Casa (O Tribunal e a Gestão Financeira dos Prefeitos[2]), que possui firme jurisprudência[3] no sentido da rejeição de demonstrativos que não observam as normas relativas à aplicação no ensino.

Soma-se a isso o baixo retorno qualitativo dos investimos realizados no setor, com destaque para o déficit de 507 vagas para as creches, o fraco desempenho do alunado nos anos iniciais da rede municipal, eis que não vem atingindo as metas projetadas para o Ideb, e diversas irregularidades observadas durante as visitas as escolas (evento 82.48, fls.06/45 e 64/65).

Outro ponto determinante à rejeição das contas em análise é o desequilíbrio da situação econômico-financeira (evento 82.48, fls. 54/56). Nesse sentido, verificou-se déficit orçamentário (de -R$1.764.220,22) e financeiro (de -R$22.276.467,26), falta de capacidade financeira para honrar os compromissos de curto prazo (índice de liquidez imediata de 0,83), e, ainda, majoração do endividamento consolidado.

Cabe lembrar que a execução orçamentária teria sido muito pior caso as compensações previdenciárias e despesas de 2016 tivessem sido contabilizadas corretamente, o que elevaria o déficit para -R$17.737.133,17 (evento 82.48, fl. 54).

Impende salientar que, tal como aponta o manual Gestão Financeira de Prefeituras e Câmaras Municipais com as regras do último ano de mandato e da legislação eleitoral[4], o resultado entre receitas arrecadadas e despesas empenhadas, é, sem dúvida, o mais importante na avaliação financeira das esferas locais de governo. 

Embora não esteja expresso na Constituição Federal, o Princípio do Equilíbrio Orçamentário (equivalência entre receitas e despesas), de suma importância para o Planejamento Governamental, pode ser deduzido do art. 165, §§ 1° e 6° e, tamanha sua importância, foi positivado na Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), art. 1°, § 1°, tornando-se de observância obrigatória para os Gestores Públicos.

No tocante à dívida de curto prazo, ressalte-se que os restos a pagar processados (grupo de exigibilidade imediata) representam 80,11% da dívida total[5], realidade capaz de prejudicar a gestão seguinte, que deverá implantar rígido controle fiscal a fim de quitar tais compromissos (evento 82.48, fl. 57).

Apesar de toda essa conjuntura desfavorável, a municipalidade ainda promoveu relevante redesenho orçamentário (19,23% da despesa inicialmente fixada - evento 82.48, fl. 54) revelando a baixa aderência do gestor ao frágil planejamento por ele mesmo formulado. Tais alterações descaracterizam a LOA, implicando a quebra de harmonia entre ela e as demais peças orçamentárias, quais sejam, o Plano Plurianual e a Lei de Diretrizes Orçamentárias, denotando insuficiente planejamento orçamentário e afronta ao disposto no art. 1º, §1º, da LRF e ao Comunicado SDG n° 29/2010. 

Ainda que não existam determinações legais expressas fixando percentual máximo para abertura de tais créditos, esta E. Corte já firmou entendimento no sentido de que cabe ao jurisdicionado aprimorar seu planejamento, de forma a evitar demasiadas modificações durante a execução do orçamento, tudo em consonância com as diretrizes exigidas do gestor público pela LRF[6].

No tocante à administração dos encargos sociais, anota a Fiscalização que houve recolhimento parcial ao INSS, devido à realização de compensações previdenciárias junto à Receita Federal, no montante de R$15.972.912,95, sem a homologação do órgão competente (evento 82.48, fls. 72/73).

De se destacar que o mecanismo da compensação tributária como forma de recuperação de indébito, enquanto ato declaratório unilateral, acaba por constituir procedimento que expõe sobremaneira a Administração – ao contrário do pedido de restituição –, podendo colocar em risco o Erário Municipal.

Ressalte-se que aqui não se adentra na discussão da existência ou não de créditos a compensar, mas sim no que toca ao risco inerente à possibilidade de rejeição, pelo Fisco Federal, do ato praticado pela Administração.

Tal procedimento, não sendo acolhido pelo órgão competente, certamente dará ensejo à incidência de multas e de juros, onerando, em consequência, as administrações vindouras.

Conforme declaração da gestão de Mogi Mirim de 2017 (evento 82.25), em virtude do risco gerado pela compensação efetuada em 2016 sem embasamento legal, a Administração Municipal decidiu assumir os débitos através de parcelamentos junto à Receita Federal do Brasil.

Impende destacar que tal parcelamento, somado a outros parcelamentos e reparcelamentos, resultaram em uma dívida de R$36.080.485,79, sendo o montante de R$9.136.938,78 decorrente de atualização, multas e juros de atos praticados em 2016 (evento 82.48, fl. 73).

Agrava a situação o fato de que houve contratação da empresa TAX&COM CONTABILIDADE LTDA - EPP, no valor de R$75.000, para auxiliar a Administração em eventual compensação tributária (evento 82.48, fl.78). Referida execução contratual está sendo analisada no processo e-TC-6234.989.17-6.

Em recente Comunicado (Comunicado GP nº 19/2016), esta Corte ratificou posição contrária à contratação de terceiros para realização de compensações tributárias, conforme já alertado por meio do Comunicado SDG nº 32/2013.

Corroboram também o juízo desfavorável dos demonstrativos em análise o débito da Prefeitura junto ao Serviço Autônomo de Água e Esgoto de mais de 14 milhões, sendo R$1.912.584,66 apenas em 2016, bem como ausência de repasse à Santa Casa de Misericórdia, perfazendo uma dívida de R$2.279.567,76 (evento 82.48, fls.74/75).

Já quanto às restrições de último ano de mandato, consoante informações trazidas pela Fiscalização (evento 82.48, fls. 87/88), a municipalidade contraiu obrigação de despesa nos dois últimos quadrimestres sem a imprescindível cobertura monetária, em ofensa ao art. 42 da LRF. O desacerto, ademais, é passível de enquadramento no artigo 359-C do Código Penal[7].

Tal violação é um dos grandes motivos para a rejeição das contas dos Prefeitos, conforme, inclusive, expressa previsão do manual editado por esta E. Corte[8]:

[...] no derradeiro ano de mandato, deve o Prefeito quitar despesas empenhadas e liquidadas entre maio e dezembro ou, ao menos, reservar dinheiro para que assim o faça o sucessor.

Descumprir tal norma remete o gestor ao art. 359-C do Código Penal. Motivo suficiente para o Tribunal de Contas rejeitar as Contas que, naqueles 8 (oito) últimos meses, revelem crescimento da despesa líquida a pagar (débitos de curto prazo menos disponibilidades de caixa).

Dito de outro modo, tal aumento revela que, nos dois últimos quadrimestres do mandato, fez-se despesa sem lastro de caixa, transferindo-se mais dívida ao próximo mandatário.” (g.n.)

Entendimento similar foi adotado nas decisões proferidas nos autos do TC-1690/026/08[9], TC-1960/026/08[10], TC-1878/026/12[11] e TC-2089/026/12[12], dentre outros.

Dessa forma, ante o acima exposto, o Ministério Público de Contas do Estado de São Paulo opina pela emissão de PARECER PRÉVIO DESFAVORÁVEL, em especial, pelos seguintes motivos:

  1. Item B.1.1 – alterações orçamentárias correspondentes a 19,23% da despesa inicialmente prevista, revelando descompasso entre as fases de planejamento e execução do orçamento;
  2. Item B.1.1 – ocorrência de déficit orçamentário de -R$1.764.220,22 (ou ajustado de -R$17.737.133,17) não amparado em superávit financeiro do exercício anterior, em inobservância ao princípio da gestão fiscal responsável e ao equilíbrio fiscal;
  3. Item B.1.2 – déficit financeiro de -R$22.276.467,26;
  4. Item B.1.3 – índice de liquidez imediata de 0,83, revelando falta de capacidade financeira para honrar os compromissos de curto prazo;
  5. Item B.1.4 – aumento de 13,46% da dívida de longo prazo;
  6. Itens B.5.1 e C.2.3 contratação de empresa para auxiliar a administração em eventual compensação tributária em ofensa ao princípio da economicidade;
  7. Item B.5.3 – contumaz inadimplência junto a Serviço Autônomo de Água Esgoto (total de R$14.612.116,70, sendo R$1.912.584,66 apenas em 2016) e elevado débito junto à Santa Casa de Mogi Mirim (R$2.279.567,76);
  8. Item E.1.1 – despesas empenhadas nos dois últimos quadrimestres sem cobertura financeira, em desatendimento do art. 42 da Lei de Responsabilidade Fiscal, não obstante os oito alertas expedidos por esta Corte, com base no art. 59, § 1º, da mesma lei.

Ademais, impende que a Administração adote providências necessárias ao exato cumprimento da lei (art. 71, inc. IX, da Constituição Federal e art. 33, inc. X, da Constituição Estadual) e aprimore a gestão nos seguintes pontos:

  1. Item A.1 corrija as falhas relativas ao planejamento das políticas públicas apontadas pela Fiscalização;
  2. Item A.2 adote medidas concretas para o efetivo funcionamento do Sistema de Controle Interno, desde a designação de apenas servidores efetivos para o Setor, até a elaboração periódica de relatórios, disponibilizando-os à fiscalização deste Tribunal, em cumprimento ao art. 74 da Constituição Federal e ao art. 35 da Constituição Paulista;
  3. Itens A.3 e A.4– corrija as deficiências apuradas no curso da fiscalização operacional no Ensino e Saúde;
  4. Itens A.5 e D.1 – corrija os desacertos observados na Fiscalização Ordenada Transparência e Resíduos Sólidos;
  5. Item B.1.6 – garanta o correto registro da dívida ativa bem como aprimore seu sistema de cobrança, atentando ao disposto nos artigos 13 e 58 da LRF e, ainda, no Comunicado SDG 23/2013, devendo considerar a adoção de mecanismos de cobrança extrajudicial. A negligência na arrecadação de tributo pode configurar ato de improbidade previsto no art. 10, inc. X, da Lei nº 8.429/92;
  6. Item B.3.1.2 – elimine o déficit de vagas na rede municipal de ensino e melhore o desempenho da rede municipal de ensino no Ideb;
  7. Item B.3.2.2 – movimente em contas específicas os recursos da saúde, em cumprimento do art. 8º, parágrafo único, da LRF;
  8. Item B.3.3.1movimente em contas específicas os recursos da CIP, em cumprimento do art. 8º, parágrafo único, da LRF, bem como discrimine detalhadamente os ativos;
  9. Item C.2.4 realize o tratamento dos resíduos sólidos antes de sua disposição final;
  10. Item D.2 – alimente o Sistema AUDESP com dados fidedignos, atendendo aos princípios da transparência e da evidenciação contábil (art. 1º da LRF e art. 83 da Lei 4.320/1964), observando o Comunicado SDG 34/2009;
  11. Item D.3.1adote providências quanto à revisão de seu Quadro de Pessoal, especialmente no que toca aos cargos em comissão, adequando-o às exigências do art. 37, incisos II e V, da Constituição Federal;
  12. Item D.5 – encaminhe a este Tribunal os documentos exigidos pelo Sistema AUDESP dentro dos respectivos prazos fixados nas Instruções TCE 02/2008 (e, a partir de 04.08.2016, nas Instruções 02/2016).

Acerca de tais recomendações, é preciso alertar a Origem que a reincidência sistemática nas falhas incorridas poderá culminar no juízo desfavorável das contas relativas a exercícios vindouros, sujeitando ainda o responsável às sanções previstas no art. 104 da LCE 709/93.

No que toca aos apontamentos da Fiscalização referentes às decisões do administrador na qualidade de gestor, pugna-se pela sua instrução na forma de AUTOS PRÓPRIOS / APARTADOS, a fim de que se possa determinar a imposição de multa, ressarcimento de valores, decretação de irregularidade de contratos e demais medidas via de regra não acionáveis dentro do parecer prévio. Tal providência mostra-se necessária, no entender do Ministério Público de Contas, com relação ao seguinte item:

  1. Item C.2.3 – falta de execução dos serviços contratados (Contrato nº 028/2016).

Por fim, caso haja juntada de qualquer novo documento ou pronunciamento nos autos, nisto incluída a manifestação de órgão técnico desta Corte de Contas, desde já se requer vista, nos termos do art. 70, § 1º, do Regimento Interno, c/c art. 3º, inc. I, da Lei Complementar nº 1.110/2010, a fim de que o Ministério Público de Contas, atuando como fiscal da ordem jurídica, possa ter acesso a todos os elementos da instrução processual.

São Paulo, 12 de novembro de 2018.

 

 

Thiago Pinheiro Lima

Procurador do Ministério Público de Contas

DBFM/S

 

[1] Compensações previdenciárias no montante de R$15.972.912,95 (evento 82.48, fls. 72/73).

[2] 3. AS CAUSAS DO PARECER DESFAVORÁVEL

Eis os principais motivos que indicam a recusa da conta do Prefeito:

[...]

2.Não aplicação integral do Fundo da Educação Básica, o FUNDEB.

 

[3] Rejeição de contas que não promoveram adequada utilização dos recursos do FUNDEB: TC-1371/026/11, TC-0585/026/14, TC-2518/026/15, TC-2246/026/15, TC-2407/026/15, entre outros.

[4] Disponível para consulta em:

http://www4.tce.sp.gov.br/sites/tcesp/files/gestao_financeira_de_prefeituras_e_camaras_municipais_com_as_regras_do_ultimo_ano_de_mandato_e_da_legislacao_eleitoral.pdf

[5] Restos a pagar processados: R$24.492.099,99; Dívida de Curto Prazo: R$30.572.399,72.

[6] Comunicado SDG Nº 32/2015: “O Tribunal de Contas do Estado de São Paulo, em sua permanente tarefa de orientação a seus jurisdicionados, recomenda a observância de aspectos relevantes na elaboração das leis orçamentárias anuais e demais instrumentos de interesse que podem, assim, ser resumidos: 1. aprimoramento nos procedimentos de previsão de receitas e fixação de despesas na proposta orçamentária, que devem preservar o equilíbrio previsto na Lei de Responsabilidade Fiscal, de molde a evitar demasiadas modificações durante sua execução, como tem sido reiteradamente apontado por esta Corte”. (g.n)

[7] Assunção de obrigação no último ano do mandato ou legislatura.

Art. 359-C. Ordenar ou autorizar a assunção de obrigação, nos dois últimos quadrimestres do último ano do mandato ou legislatura, cuja despesa não possa ser paga no mesmo exercício financeiro ou, caso reste parcela a ser paga no exercício seguinte, que não tenha contrapartida suficiente de disponibilidade de caixa:

Pena - reclusão, de 1 (um) a 4 (quatro) anos.

[8] Gestão Financeira de Prefeituras e Câmaras Municipais com as regras do último ano de mandato e da legislação eleitoral. TCE/SP: São Paulo, 2016, p.53. Disponível em: https://www4.tce.sp.gov.br/manuais-basicos.

[9] TC-1690/026/08, contas de 2008 da Prefeitura de Sabino, Decisão com Trânsito em Julgado em 26/01/2011.

[10] TC-1960/026/08, contas de 2008 da Prefeitura de Cunha, Decisão com Trânsito em Julgado em 25/07/2011.

[11] TC-1878/026/12, contas de 2012 da Prefeitura de Colina, Decisão com Trânsito em Julgado em 27/05/2014.

[12] TC-2089/026/12, contas de 2012 da Prefeitura de Trabiju, Decisão com Trânsito em Julgado em 08/04/2016.

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